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《行政管理学》考试大纲（行政组织） 学习目的和要求 了解行政组织的含义、特点、类型及其在行政管理中的作用，了解行政组织理论的主要观点，了解行政组织的主要指导原则及其现实意义，了解我国政府行政机构的现状。 第一节 行政组织概述 一、组织在现代社会性中的作用 组织是指人们为实现一定目的而联合的形式以及联合起来进行有秩序的协作活动。组织在现代社会中发挥越来越大的作用。现代社会性的各种组织主要发挥着三种功能：（1）“聚集”，就是对人力智能、物力资源、知识信息等加以聚集汇合；（2）“转换”，就是把聚集的各种要素，进行“加工”，转化为新的功能和能量；（3）“解放”，就是把组织能量释放出去，实现组织的目标。 二、行政组织的概念 行政组织是指政府的组织结构和及其活动过程，它包括三层含义：（1）从静态考察是指行政机构的设置和权责划分的组织实体；（2）从动态考察是指行政组织功能的运行过程中；（3）行政组织中人员的意志和智能的组合。 三、行政组织的构成要素及特点 行政组织的构成要素，除物力、财力等必需条件外，主要有：职能目标，权责体系，机构设置，人员构成，运行程序，法制规范等。行政组织具有政治性、社会性、服务性、整体性、法制性等特点。 四、行政组织类型 （一）行政领导体制类型 主要分为首长制、委员制和混合制。美国总统制为首长制的代表，瑞士联邦政府为委员制代表。首长制和委员制各有利弊。行政组织一般实行首长制。 （二）行政组织结构类型 纵向划分为层级制，横向划分功能制（部门化），行政组织都是层级制和功能制的综合体。 （三）行政组织权力体系类型 集权制和分权制，各有利弊。应探求集权制和分权制的适度点。 （四）行政组织机构类型 有领导机关、职能机关（业务机关）、辅助机关、咨询参谋机构、派出机关、事业机关等。各类机关具有不同的特点。 第二节 行政组织理论 一、研究行政组织理论的重要性 政府行政组织比工商企业组织具有更长的历史，各国政府行政组织都有积累了丰富的经验。组织理论对实践指导是十分重要的。要重视马克思主义的组织理论和社会主义国家行政组织的理论和实践的研究，也要重视对西方近代的组织理论的研究，探讨行政组织的理论渊源为多方位的。 二、借鉴西方的组织理论 （一）早期的组织理论 美国的泰勒以研究车间工厂组织管理为起点概括的组织原理，法国的法约尔主要以大企业为背景概括在组织原理，德国的马克斯·韦伯以19世纪末普鲁士官僚组织为基础形成的官僚体制理论。早期组织理论共同的特点是强调合理分工，层级节制，分层管理，目标一致，指挥统一，协调配合等，是从健全制度规范来研究行政组织。这些组织理论概括的范围是有限的，还没有能从现代国家政府组织的宏观角度进行综合研究。 （二）行为科学的组织理论 从30年代起，在美国兴起的“行为科学”逐渐被引进对行政组织的研究中。行为科学组织理论研究具有代表性人物有：梅奥、巴纳德、西蒙、麦格雷戈等人。他们的论著侧重的角度不同，但都强调组织中的人际关系，研究组织环境对个人的影响，使组织理论从注重制度规范的研究，转向着重组织中人际关系和人的行为的研究。行为科学是行政组织理论的深化和发展，而不是对早期组织现论的否定。 （三）系统方法的组织理论 系统论和系统方法是当代颇为盛行的理论和方法，从50年代未开始引进行政组织理论。各种论著和学派很多，且有代表性的学者有美国里格斯、卡斯特等人。他们强调行政组织是社会的一个系统，具有整体性、层次性、适应性和目的性，是社会大系统，具有整体性、层次性、相关性、适应性和目的性，是社会大系统中的一个分支系统，是受社会、经济、文化等环境影响的生态系统。他们又认为行政组织是一个“输入”，“转换”、“输出”和“反馈”的动态系统。早期组织理论只侧重制度结构的研究，行为科学的组织理论又只注重组织中人际关系的研究，系统理论则从整体联系上全面研究行政组织，这为我们提供一个新的理论和方法。 三、科学社会主义的政府组织理论 （一）马克思主义创始人对社会主义国家政府组织原则的构想 他们对未来社会的基本思想是“劳动者自由联合体”，靠劳动者“自治”，社会自下而上直接进行管理，政府只应有“为数不多的重要职能”，实际所谓“大社会”，“小政府”。强调“廉价政府”，官员由人民群众直接选举任免，政府和管员是人民的“公仆”，等等。 （二）苏联在列宁、斯大林时期形成的政府组织模式 列宁十月革命后十分重视苏维埃政权的建设，重视政府（人民委员会）的组织管理工作，强调人民群众参加管理，重视民族自治，主张精简机构，重视科学管理方法，提高行政效率。在斯大林时期，由于历史和社会条件的制约，逐步形成传统社会主义的政府管理模式。在理论上认为社会主义是有计划的产品经济，政权直接对经济管理起主宰作用；在实践上无限扩大政府的经济管理职能，政企不分，政府包揽一切，实行中央高度集权的政府体制政府部门按产业和产品进行划分，机构庞大，行政效率低下。苏联这种体制和理论观念，对其他社会主义国家有很大影响，使政府体制长期处在僵化状态。 （三）传统社会主义政府体制的改革 50年代初期南斯拉夫第一个突破传统社会主义的模式，在理论上提出实行劳动者自治的管理形式，国家管理经济职能“消亡”，大大削减政府机构。但由于削弱宏观控制，经济上出现很多问题，逐渐认识到国家对经济宏观控制职能是不可能消失的。苏联在赫鲁晓夫领导时期，对传统体制进行了改革，大幅度下放权力，精减政府机构，裁减人员，但又出现一些问题。勃列日涅夫领导时期，又上收了管理权限。过去四十年来社会主义各国政府机构不断进行改革。认真总结改革中正反两方面的经验教训，对指导社会主义国家政府组织建设具有重要的理论意义。 四、中国在长期革命斗争中形成组织理论观念 我国在长期革命斗争中形成的组织理论内容是十分丰富的。西方组织理论所倡导的许多理论原则，有的正是我国实践过的优良传统。如坚持民主集中制原则，强调严格的组织纪律， 强调组织先进性、精干性，强调组织中的核心及领导权威作用，重视调动人的能动作用，重视组织中的核心及领导权威作用，重视调动人的能动作用，重视组织中的思想政治工作，运用批评自我批评方式协调人际关系，强调官兵一致，上下一致，团结互助，等等。这些是我国长期革命斗争中形成的优良传统，应在组织理论中得到发扬。 第三节行政组织的指导原则 一、职能目标的原则 行政组织决定于行政职能目标，合理的职能结构才可能有合理的组织结构。行政职能变化、管理方式变化、行政职权转移、临时管理任务的需要等，都会对行政组织的变化产生影响。 二、精干效益的原 行政机构设置的数量、规模、领导班子、行政人员，都要力求精干，符合国家财政的担能力，以少量支出获取最大社会效益。职能需要原则和精干效益原则是互相促进、互相制约的。 三、完整统一原则 行政组织是一个完整统一体。现代国家无论是单一制或联邦制、集权制或分权制都必须是完整统一的，任何局部行政组织都是有机整体的组成部分。职能目标要统一，局部目标服从整体目标。要形成统一指挥的权力系统，不能政出多门，多头指挥。 四、分权管理原则 行政组织是一个庞杂的权力体系，既要完整统一，又要分权管理。纵向要按层级划分，横向要按部门和地区划分。 五、管理幅度和层次适度的原则 管理幅度是领导者直接管辖的下属的数额。管理层次是组织系统中纵向管理的级数。管理幅度和层次适度，才有行政高效率。一般在行政组织的任务和人员不变情况下，领导者有效管理幅度与机构管理层次成反比。行政行的变化、领导者的素质、被领导的素质、信息沟通情况、规章制度健全情况等都会影响管理的幅度和层次。 六、职权责一致的原则 行政组织和行政人员在行政管理中，职务、职权、职责三者必须相称，才能做到在其位、谋其政、行期权、尽其责。岗位责任制有利于贯彻职权责一致原则。严格的监督考核、奖罚升降制度是贯彻职权责一致的保证。 七、依法设置的原则 行政组织必须在法定权限范围内依法定程序设置，具有合法性，才能发挥其功能。用法律手段管理政府工作机构设置，有助于精简机构，提高效率。 八、民主参与管理的原则 人民群众参与国家事务管理是社会主义国家性质决定的。通过多种渠道吸收人民群众参政议政，在行政组织内部充分调动全体工作人员的积极性。社会协商对话制度、民主监督制度是民主参与管理的好形式。 九、稳定性与适应性相结合的原则 行政组织要有相对稳定性。但由于行政职能有变化，组织内外的条件有变化，行政组织也必须与之相适应。 第四节我国的行政组织 一、建国以来行政组织的历史沿革 （一）社会主义改造和开始经济建设时期（1949—1956年） 建国初，政务院设35个部门，1953年增加到42个部门。1954年为加强集中统中一领导，减少中间层交次，撤销了6个大区的行政委员会，由中央政府直接管辖各省市。1954年成立国务院（原称政务院），国务院下设8个办公室，64个工作部门。到1955—1956年，为适应经济建设需要，进行第一次规模较大的调整，国务院增加到81个部门。 （二）全面经济建设时期（1957—1966年） 随着经济建设的发展，行政管理规模扩大，出现了过分集权、部门林立、机构臃肿的状况。1958年实际下放权力，国务院机构又进行了相应调整，到1958年实行下入权力，国务院机构又进行了相应调整，到1958年底减少为60个部门。但在60年代初出现经济困难，开始权力上收，又进行机构调整，国务院机构又增加到79个部门。 （三）“文化大革命”时期（1966—1976年） “文革”开始，国家机关普遍受到冲击，处在停顿、半停顿状态。1970年提出适应战备需要，把全国划分为10个协作区，各自建立独立作战的工作体系，把大部分企业下放给地方，大量裁并机构和下放人员，国务院只设了3个部门。 （四）社会主义现代化建设新时期（1976——现在） 1976开始，我国进入现代化建设的新历史时期。各项事业百废俱兴，从1977年到1981年，国务院先后增设48个部门，1981年达到100个部门，又出现机构臃肿，人浮于事的现象。1982年又进行精简机构，国务院所属部门由100个减少到61个。但由于精减是在经济体制尚未全面改革的情况下进行的，许多改革尚不配套，不久机构又膨胀起来。1987年又提出机构改革。这次机构改革以转变职能为中心，裁并专业部门，加强综合部门，取得较好效果。 二、我国行政组织的层级划分 全国行政层级划分：中央政府（国务院）一省、自治区、直辖市——省辖市（市设区）、地区专置（省的派出机构）一县、自治州、县级市一乡（镇）。 国务院机构层级划分：部、委机构、直属机构和办事机构；部委机构和直属机构下设司（局）一处。 省、自治区、直辖市政府下设厅（局）一处一科。县级政府原只设科一股，现许多已改称局、处。 三、我国行政组织机构的特点 1．行政组织实行中央集权单一制的领导体制，全国行政机构基本上下对口，有利垂直领导。 2．实行“条块结合”的双层领导体制。地方政府各部门既受当地政府直接管辖，又受中央及上级政府业务部门的领导和业务指导。 3．过去主要以管理产品经济的方式产业部门设置机构，主管经济事务的部门占很大比重，一般约占60%左右。机构设置分工过细，部门较多。 4．过去行政组织机构处在“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的不断变动状态。在1988年机构改革中，充分注意到了这些特点，并力图按科学的行政组织理论设立行政机构。
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